IL REFERENDUM IN ITALIA E NEL MONDO
REGOLE, STORIA E CURIOSITA’
(18 Giugno 2025)
ROMA. Se un ateniese del V secolo A. C. piombasse sul nostro pianeta e provasse a vivere in una delle nostre democrazie, probabilmente penserebbe che in realtà viviamo in una tirannide mascherata.
I contemporanei di Pericle erano abituati a riunirsi frequentemente nell’Agorà per prendere per alzata di mano le decisioni più spericolate. Certo non partecipavano a questi meetings né le donne, né gli schiavi, né gli stranieri, ma erano pur sempre ventimila persone quelle che a quei tempi potevano intervenire all’Ecclesia.
Oggi, anche negli Stati più minuscoli, dove forse si potrebbe anche convocare la gente in una piazza per un’assemblea, si è scelta la democrazia rappresentativa: ogni tanto, a scadenze più o meno regolari, i cittadini eleggono delle persone che hanno l’incarico di scrivere le leggi e prendere le decisioni più rilevanti. Gli altri continuano nelle loro normali occupazioni. Però i costituenti di questi ultimi due secoli hanno compreso progressivamente che non basta: occorre dare agli stessi cittadini la possibilità di esprimersi con un voto libero, diretto e segreto non solo su chi farà le leggi, ma anche sul merito delle norme emanate o da emanare. Ecco che nasce così il Referendum.
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IN ITALIA
Dopo i plebisciti del 1860 che sancirono l’unione di vasti territori al Regno di Sardegna, cosa che comportò la sua trasformazione in Regno d’Italia, non vennero più celebrate votazioni popolari per approvare o abolire leggi votate dalle Camere. Si dovette attendere il 1946 (referendum Monarchia-Repubblica) e la nuova Costituzione perché venissero introdotti anche nel nostro Paese meccanismi di coinvolgimento popolare nelle decisioni.
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LA COSTITUZIONE
Gli articoli costituzionali che si occupano della partecipazione del popolo alla vita pubblica sono l’1, il 48, il 71, il 75 e il 132. A ciò si aggiungono molte leggi emanate in questi ultimi decenni.
I modi di intervento del popolo nella cosa pubblica sono:
1. L’elezione diretta delle cariche pubbliche, dal livello locale a quello nazionale (pur non essendo previsto dalla Costituzione dal ’79 sono elettivi anche gli eurodeputati);
2. Il referendum costituzionale, consultivo e abrogativo;
3. La proposta di legge di iniziativa popolare;
4. La petizione alle Camere.
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IL REFERENDUM DI REVISIONE COSTITUZIONALE
Dopo aver indicato come il Parlamento possa modificare il testo costituzionale, il comma 2 dell’art. 138 dispone:
«Le leggi [costituzionali] stesse sono sottoposte a referendum popolare quando, entro tre mesi dalla loro pubblicazione, ne facciano domanda un quinto dei membri di una Camera
o cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali. La legge […] non è promulgata, se non è approvata dalla maggioranza dei voti
validi.»
il successivo terzo comma specifica:
«Non si fa luogo a referendum se la legge è stata approvata nella seconda votazione da ciascuna delle Camere a maggioranza di due terzi dei suoi componenti.».
la legge 352/70 non richiede che, per rendere valida una votazione di questo genere occorra un quorum di votanti: in pratica, conta chi vota.
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IL REFERENDUM CONSULTIVO
Gli articoli 132 e 133 prevedono la possibilità che le popolazioni interessate siano consultate a proposito di eventuali aggregazioni di comunità locali.
In particolare il 132 prescrive:
«Si può con legge costituzionale, sentiti i Consigli regionali, disporre la
fusione di Regioni esistenti o la creazione di nuove Regioni con un minimo di
un milione d’abitanti, quando ne facciano richiesta tanti Consigli comunali che
rappresentino almeno un terzo delle popolazioni interessate, e la proposta
sia approvata con referendum dalla maggioranza delle popolazioni stesse.
Si può, con l’approvazione della maggioranza delle popolazioni della
Provincia o delle Province interessate e del Comune o dei Comuni interessati
espressa mediante referendum e con legge della Repubblica, sentiti i Consigli
regionali, consentire che Province e Comuni, che ne facciano richiesta, siano
staccati da una Regione ed aggregati ad un’altra.».
Il successivo articolo 133 dispone:
«Il mutamento delle circoscrizioni provinciali e la istituzione di nuove
Province nell’ambito d’una Regione sono stabiliti con leggi della Repubblica,
su iniziative dei Comuni, sentita la stessa Regione.
La Regione, sentite le popolazioni interessate, può con sue leggi istituire
nel proprio territorio nuovi Comuni e modificare le loro circoscrizioni e
denominazioni.»
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IL REFERENDUM ABROGATIVO
E’ il 75 l’articolo costituzionale che dà al popolo la possibilità di proporre e votare dei referendum abrogativi.
Esso recita:
«È indetto referendum popolare per deliberare l’abrogazione, totale o parziale, di una legge o di un atto avente valore di legge, quando lo richiedono cinquecentomila
elettori o cinque Consigli regionali.
Non è ammesso il referendum per le leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali.
Hanno diritto di partecipare al referendum tutti i cittadini chiamati ad eleggere la Camera dei deputati.
La proposta soggetta a referendum è approvata se ha partecipato alla votazione la maggioranza degli aventi diritto, e se è raggiunta la maggioranza dei
voti validamente espressi.
La legge determina le modalità di attuazione del referendum.»
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LA LEGGE
Ciò che non è disciplinato dalla Costituzione, è regolato da una serie di leggi: quella di base fu emanata nel 1970. La legge si occupa di tutte le possibilità di intervento del popolo nel processo decisionale. In particolare essa istituisce:
1. Un ufficio centrale per il Referendum presso la Corte di Cassazione che ha il compito di stabilire se la proposta di quesito sia compatibile con le leggi in vigore e sia sufficientemente chiara;
2. Fissa il periodo di tempo durante il quale si possono raccogliere le firme per promuovere il referendum;
3. Affida alla Corte Costituzionale il compito di dichiarare ammissibile o meno la proposta di scrutinio;
4. Infine, stabilisce le modalità di convocazione degli elettori: per il referendum abrogativo, ossia una domenica tra il 15 aprile e il 15 giugno; per gli altri un periodo di preavviso di 50-70 giorni.
5. I tempi di verifica delle schede al fine di stabilire, nel caso di referendum abrogativo, se sia stato centrato il duplice obiettivo delle due maggioranze.
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LA STORIA DEL REFERENDUM IN ITALIA
IL REFERENDUM ISTITUZIONALE
Il 2 Giugno 1946 circa 28 milioni di elettori, comprese le donne, vennero chiamati ad eleggere l’Assemblea Costituente ed esprimersi sull’assetto istituzionale dello Stato. La votazione si svolse, riferiscono le cronache, nella calma e nell’ordine: alla fine 12.717.923 si espressero per la Repubblica, mentre 10.717.208 votarono per la Monarchia. Umberto II di Savoia, salito al trono il 9 Maggio ’46 in seguito all’abdicazione del padre, abbandonò, seppur a malincuore, l’Italia, si recò a Cascais, Portogallo, dove rimase in esilio fin alla morte.
Il 28 Giugno, la Costituente elesse enrico de Nicola, monarchico liberale, Capo provvisorio dello Stato.
Per la Repubblica si espresse massicciamente il Centro-Nord, mentre da Roma in giù si affermò il simbolo dei Savoia.
Dopo questa votazione si dovette attendere il’74 perché si celebrassero nuovi referendum.
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IL DIVORZIO
Negli ultimi decenni l’elettorato italiano è stato più volte chiamato a decidere se abrogare o meno una legge.
Il 12-13 Maggio 1974 l’elettorato fu chiamato a decidere se abrogare la legge che introduceva nell’ordinamento giuridico italiano il divorzio.
Le firme furon raccolte da movimenti cattolici di base che intendevano combattere una normativa che, a loro dire, avrebbe distrutto la famiglia e la società. La campagna che precedette il voto fu durissima e il confronto fra laici e cattolici asperrimo. L’esito fu però massicciamente contrario all’eliminazione della legge Fortuna-Baslini del 1 dicembre ’70: 19 milioni furono i «NO» contro 13 milioni di «SI’».
L’esito fece storia perché l’Italia era ritenuto uno dei paesi più fedeli alla Chiesa di Roma: a favore della cancellazione della legge si schieraron la Democrazia Cristiana, allora stabilmente al governo e votata dal 40% dei cittadini, e il Movimento Sociale d’estrema destra che alle politiche del ’72 aveva raggiunto il 12% delle preferenze.
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L’ABORTO
Il 17-18 Maggio 1981 altra votazione epocale: davanti al corpo elettorale la legge che introduceva a certe condizioni l’aborto.
Anche se meno infocata, la campagna che precedette questa votazione fu piuttosto vivace e ripropose lo scontro laici-cattolici. Per di più, a pochi giorni dal voto, vi fu l’attentato a Giovanni Paolo II (13 Maggio), che spostò notevolmente l’attenzione dell’opinione pubblica. Di fatto, quest’evento non influì sull’esito: il 67,4% si espresse per la conferma della legge 194/78.
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LA “SCALA MOBILE”
Quattro anni dopo si votò per eliminare il decreto che aveva tagliato quattro punti di “scala mobile”. Questa era un meccanismo creato negli anni dell’inflazione che adeguava ogni sei mesi i salari all’aumento dei prezzi.
Promotore dell’iniziativa abrogativa, il PCI di Enrico Berlinguer, morto improvvisamente nel 1984 durante la campagna per le elezioni europee.
Gli obiettivi che si volevan raggiungere erano:
1. riguadagnar consensi presso i lavoratori dipendenti che eran i maggiori beneficiari della misura anticarovita.
2. Riguadagnar terreno dopo le pesanti sconfitte riportate nelle elezioni politiche del ’79 e ’83 che avevan visto allargarsi il divario tra DC e PCI, anche se il vero rivale del momento era il PSI di Bettino Craxi che dall’agosto 1983 era diventato Presidente del Consiglio e capo d’un esecutivo di pentapartito. .
A valle del voto si comprese che il partito di via delle Botteghe Oscure aveva compiuto un duplice passo falso:
1. molti operai avevan votato per la cancellazione della “scala mobile”;
2. La firma dell’accordo del 14 Febbraio 1984 che aveva sterilizzato una parte della già citata “scala mobile” e il successivo lancio del referendum abrogativo del decreto aveva fatto da detonatore di tensioni già forti all’interno del fronte sindacale: CISL, UIL e componente socialista della CGIL avevan firmato l’intesa, mentre la corrente comunista della CGIL non l’aveva fatto.
Conseguenza: rottura della Federazione sindacale unitaria (FSU), germe di quella possibile unità delle tre principali centrali sindacali italiane.
La maggioranza dei votanti (54,3%) si pronunciò per la conferma della legge;
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«ANDATE AL MARE»
Fino all’87 gli elettori respinsero tutti i tentativi di cancellare norme in vigore, ma in quell’anno, interpellati sulle modalità di localizzazione delle centrali nucleari, i votanti abrogarono. Allo stesso modo annullarono la legge che istituiva la commissione inquirente che giudicava i reati dei ministri. Da allora il partito del «SI’» ebbe sistematicamente la prevalenza. Di conseguenza cambiò la strategia dei contrari all’abolizione di leggi: i leader dei partiti incoraggiarono così l’astensionismo che divenne a quel punto endemico
Il primo assaggio di questa nuova strategia si ebbe nel giugno del’90: gli elettori erano convocati per abolire leggi riguardanti la caccia e i pesticidi: votò il 43% degli aventi diritto e il referendum fallì.
Il clima iconoclasta verso il mondo politico che portò al tracollo della Prima Repubblica e del suo sistema politico mise il vento in poppa ai referendum elettorali del ’91 (preferenza unica) e del ’93 (introduzione del sistema elettorale uninominale). Poi, però, la passione referendaria s’infiacchì e dal ’95 l’affluenza ai seggi è andata gradualmente calando.
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PER UN PELO NON RIESCE
Nel ’99 e nel 2000 l’elettorato fu chiamato due volte ad esprimersi per la cancellazione della quota proporzionale per l’attribuzione di un quarto dei seggi della Camera: la prima volta il quorum mancò per un soffio, la seconda lo scrutinio fu quasi ignorato.
In pratica, sono anni che le proposte sottomesse a referendum non centrano la maggioranza dei votanti.
Solo nel 2011 il quorum fu ampiamente raggiunto in occasione delle votazioni su Acqua pubblica e centrali nucleari: allora l’elettorato fu influenzato da due fattori:
1. lo scoppio della centrale termonucleare di Fukushima, Giappone, (11 Marzo) che fece molta sensazione in tutto il mondo;
2. gli scandali a sfondo sessuale che coinvolgevan direttamente Silvio Berlusconi, Presidente del Consiglio, di cui l’opinione pubblica era ormai stanca.
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IL REFERENDUM NEL MONDO
In parecchi Paesi il ricorso al referendum fa parte della routine della vita politica. Particolarmente frequenti in Svizzera, ma anche in Irlanda e in diversi Stati USA
SVIZZERA
Con la riforma della costituzione federale del 1874 vengon introdotte nell’ordinamento del Paese diversi tipi di referendum:
1. il confermativo che può esser indetto, previa presentazione alla cancelleria federale di almeno 50.000 firme d’una legge approvata dalle camere;
2. il propositivo per avanzare un’iniziativa legislativa d’origine popolare;
3. Il costituzionale per modificare o abrogare la stessa Costituzione del Paese: per questo tipo d’iniziativa le firme da raccogliere son 100.000.
Governo e Parlamento poi son tenuti a sottoporre a voto generale i trattati firmati dalla Confederazione ed accettati dalle Camere.
Qui decide chi vota, non c’è quorum di partecipazione: nei referendum costituzionali è necessario perché l’iniziativa passi che si raggiunga la doppia maggioranza del popolo e dei cantoni.
Normalmente, in un anno vengon organizzate tre-quattro tornate di voto con più oggetti posti contemporaneamente in votazione.
Nel caso non raro di rigetto di proposte governative, l’esecutivo non è tenuto a dimettersi.
Analoghe votazioni si tengon poi sia a livello cantonale che comunale: in Appenzello Interno e Glarona, due piccoli cantoni della Svizzera rurale, ogni anno si riunisce la Landsgemeinde, un’assemblea popolare, oggi aperta a donne e uomini, che vota per alzata di mano sulle proposte avanzate dagli esecutivi statali: forme di assemblea comunale son previste dagli statuti di diversi piccoli comuni.
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IRLANDA E STATI UNITI
Come già detto anche Irlanda e diversi Stati USA TENGON SPESSO DEI REFERENDUM.
In Eire il referendum è previsto per introdurre nella costituzione delle modifiche:
Così, in anni recenti è stato introdotto il matrimonio per tutti, comprese le coppie omosessuali, divorzio ed aborto.
Per questo Paese anglosassone ma con una forte tradizione cattolica è stata una trasformmazione epocale dovuta anche ai frequenti scandali che han coinvolto diversi religiosi accusati d’aver compiuto abusi su minori.
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USA
Negli USA il referendum è praticato soprattutto su scala locale e statale: non ve n’è mai stato uno a livello federale.
Le legislazioni di tutti gli Stati prevedono che possano essere richiesti referendum su decisioni prese dai parlamenti locali o per indurli ad adottare normative richieste dalla popolazione.
Così, il primo martedì di novembre, giorno in cui si tengono le diverse elezioni a carattere nazionale, statale e locale, vengono anche convocati i plebisciti sui più disparati argomenti.
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Tralasciando quelle situazioni in cui un governo autoritario indìce un referendum per far approvare decisioni già prese per cui l’esito della votazione è in partenza scontato, ancche in altri paesi si tengono o a livello nazionale o locale dei referendum:
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CANADA
Nel 1995 i cittadini della provincia francofona del Québec furon chiamati alle urne per decidere se staccarsi dalla federazione canadese o meno: per un pugno di voti prevalsero gli unionisti. Pare che un’iniziativa del genere possa esser sottoposta a voto popolare in Alberta dove una parte dell’opinione pubblica si sente discriminata dalle autorità di Ottawa.
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AUSTRALIA
In Australia, nel 1998, gli elettori si confermarono fedeli alla monarchia respingendo un’istanza che proponeva l’instaurazione della repubblica, mentre nel 2023 è stata respinta la proposta di concedere agli aborigeni un certo numero di seggi parlamentari.
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REFERENDUM FAMOSI
Negli anni recenti son divenuti famosi alcuni referendum tenutisi in alcuni paesi importanti:
1. Nel 2005 francesi ed olandesi respinsero la costituzione europea elaborata faticosamente da una speciale commissione;
2. Nel 2011 Malta, paese di forte tradizione cattolica, il popolo accolse il divorzio a larga maggioranza;
3. In Spagna, dopo la fine del franchismo, i cittadini furon chiamati al voto per decider se rimaner o meno nella NATO, considerato l’appoggio che quest’alleanza aveva tributato alla dittatura.
Il referendum proposto dal governo di Felipe gonzález (1982 – 96) fu vinto dai favorevoli.
4. Due volte norvegesi e britannici furon chiamati ad esprimersi sulla CEE:
• i norvegesi (1972 e ’94) dissero due volte no;
• i britannici (1975 e 2016) una volta, a larga maggioranza (67 – 33%) dissero sì a Bruxelles, un’altra (48 – 52%) le voltarono le spalle.
E’ possibile, come sognava nel XVIII secolo Jean-Jacques Rousseau (1712 – 1778) introdurre nelle moderne democrazie di massa modelli d’organizzazione in cui convivan la delega rappresentativa e l’intervento diretto del popolo?
In molti ci han provato con alterni risultati, ma un vero punto d’equilibrio ancora non si è raggiunto.
Istituire un quorum per render valida una votazione ha il vantaggio di dar maggior importanza al parlamento rispetto al voto popolare che fatalmente può esprimersi solo con un sì o un no: in questo modo la decisione dell’elettorato è legata alla partecipazione dei più e scoraggia l’abuso del referendum;
Prevedere invece,come nell’ordinamento svizzero sia un basso livello di firme da raccogliere per provocare il voto sia che alla fine contan solo coloro che si recan ai seggi può determinare in tempi di scarsa affluenza alle urne che una minoranza imponga a tutta la comunità nazionale una decisione.
Come abbiamo visto ogni paese a struttura democratica e partecipativa ha intrapreso la strada che ha preferito e non ce n’è una che prevalga sulle altre, ma in molti paesi si cerca di dare ai cittadini la possibilità d’esprimersi su grandi questioni che attiran l’interesse dell’opinione pubblica.
PIER LUIGI GIACOMONI
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NOTA: Dopo che l’8-9 giugno scorsi son naufragati 5 referendum in Italia ho deciso di rimetter mano ad un articolo che avevo pubblicato in merito all’argomento referendario alcuni decenni fa.
La struttura è rimasta la stessa: rispetto al testo originario ho apportato notevoli modifiche ed aggiornamenti.
