IL SENATO IN EUROPA
(17 agosto 2016)

ROMA. Nel momento in cui in Italia si sta cercando di rimodellare il sistema parlamentare, passando dal
bicameralismo perfetto, in cui entrambe le camere hanno le stesse competenze, al bicameralismo complementare, può
aver un senso far una rapida comparazione con le situazioni a noi più vicine.

Il Senato che uscirà dalla riforma, se sarà accettata dal popolo col referendum costituzionale già annunciato per
il prossimo autunno, può assomigliare di più alle analoghe camere alte di Spagna, Francia, Germania ed Austria, con
una spruzzatina di Gran Bretagn o Irlanda.

Vediamo, perciò, per sommi capi, come si configurano le camere alte di questi Paesi, senz’aver lapretesa d’esaurire
l’argomento.

1. camere alte rappresentative degli enti locali.

In diversi Paesi europei si è costruito un parlamento bicamerale in cui vi fosse una camera popolare, eletta a
suffragio universale per quattro-cinque anni, ed una camera in cui trovassero posto rappresentanti degli enti
locali intermedi (regioni, Länder, comunidades autónomas, contee…).
Vediamo le diverse situazioni:

A. Spagna: senato misto.

L’art. 68 della costituzione in vigore dal 29 dicembre 1978 stabilisce che il Senato sia
«La camera della rappresentanza territoriale.» [par. 1]
Ogni provincia elegge quattro senatori;
Ceuta, Melilla e gli arcipelaghi delle baleari e delle canarie eleggono in tutto venti senatori. [parr. 2-4].
Le «Comunidades Autónomas» eleggono un senatore per ogni milione d’abitanti.
Il totale dei suoi membri è di 266, mentre il Congresso, camera bassa, si compone di 350 deputati.

Il mandato del Senato, è, come per il Congresso, di quattro anni.
Nell’ambito del procedimento legislativo, la camera alta normalmente riceve i testi da discutere dal congresso.
Entro due mesi dalla loro ricezione, il Senato «può, mediante messaggio motivato, opporre un veto o introdurre
emendamenti« [art. 90, par. 2].
Il Congresso, però, ha sempre l’ultima parola e può, con una votazione, decidere in via definitiva.

Il Senato non partecipa alla designazione del Presidente del governo e non può esprimere sfiducia nell’esecutivo;
è, invece, camera prioritaria per l’approvazione degli statuti delle comunità autonome e per concedere fondi
compensativi alle regioni [art. 145.2 e 158.2].

B. Francia: il senato delle autonomie.

L’art. 24 della costituzione francese stabilisce che
«il senato, il cui numero non può superare i 348 membri, è eletto a suffragio indiretto.
La stessa costituzione delega poi ad una legge organica la fissazione delle competenze e delle modalità di elezione
delle due assemblee legislative.
Fino al 2004 i senatori erano eletti ogni tre anni per un terzo dei componenti. Ora si sta puntando ad una elezione
per metà dei membri.
Eleggono il Senato gli amministratori locali (circa 150.000 elettori tra sindaci, consiglieri municipali,
dipartimentali, regionali e deputati).
I dodici senatori spettanti ai francesi residenti all’estero sono eletti dai 155 membri dell’Assemblea dei francesi
all’estero.

Senato ed Assemblea nazionale hanno grosso modo competenze simili, salvo che, in caso di conflitto tra i due rami
del Parlamento, il governo può rivolgersi alla camera bassa per mettere la parola fine al contrasto.

L’Assemblea Nazionale esprime fiducia o sfiducia nei confronti dell’esecutivo ed ha la preminenza nell’esame del
bilancio dello stato.

Il presidente del senato in caso di necessità, assume l’interim del Capo dello Stato, come avvenne nel 1969 e nel
1974.

C. Germania: senato delle regioni.

La camera alta tedesca, Bundesrat (Consiglio Federale) si compone di rappresentanti dei governi regionali in
carica.
Il Bundesrat è un organo federale, cioè è uno dei cinque elementi che compongono lo stato tedesco.

Le sue funzioni si esplicano esclusivamente in ambito federale, pertanto i suoi provvedimenti producono il loro
effetto all’interno dell’ordinamento federale e non direttamente negli ordinamenti regionali.

Il Bundesrat non si occupa, dunque, di questioni che appartengono alla competenza dei singoli Länder e non svolge
neppure un ruolo di coordinamento, qualora questioni appartenenti alla competenza di più Länder richiedano
soluzioni comuni.

Per questo periodicamente i ministri regionali competenti per le singole materie si riuniscono in apposite
conferenze per risolvere questioni di comune interesse.

Il Bundesrat, in sostanza, è la sede dove le regioni compartecipano alla gestione dello stato difendendo anche i
propri interessi locali.

Nell’ordinamento costituzionale tedesco il Bundesrat non può essere propriamente considerato il secondo ramo del
parlamento accanto al Bundestag. La provenienza dei suoi membri, non eletti a suffragio universale, ma esponenti
dei governi dei vari Länder, impedisce che il Bundesrat rivesta il ruolo di seconda camera di un sistema
tipicamente bicamerale. I membri del Bundesrat sono inoltre vincolati al mandato ricevuto dai governi dei Länder di
cui sono parte, in violazione del generale principio del divieto di mandato imperativo per i parlamentari.

Il Bundesrat non è, dunque, un organo dotato di un potere legislativo pieno in quanto la sua funzione legislativa è
limitata a determinati settori, individuati dalla Legge fondamentale.
L’art. 50 della Legge fondamentale stabilisce che il Bundesrat è l’organo attraverso cui i Länder partecipano alla
funzione legislativa e all’amministrazione dello stato centrale.
Tale partecipazione alla vita della federazione non può essere pregiudicata da alcuna riforma costituzionale poiché
l’art. 79 della Legge fondamentale esclude espressamente che una modifica della carta costituzionale possa
riguardare tanto la divisione della federazione in stati federali, quanto la partecipazione dei Länder alla
funzione legislativa.

Il Bundesrat partecipa, innanzitutto, al procedimento di revisione costituzionale. Affinché una legge di riforma
della Legge fondamentale entri in vigore è richiesta accanto all’approvazione del Bundestag anche il voto
favorevole del Bundesrat, che deve approvare la riforma costituzionale con la maggioranza dei due terzi dei voti
(cioè almeno 46 voti su 69).

Nel processo legislativo ordinario il Bundesrat dispone del potere di iniziativa legislativa al pari del governo
federale e del Bundestag. I disegni di legge del governo federale devono essere presentati prima al Bundesrat e
corrispondentemente le proposte di legge del Bundesrat devono essere presentate al governo federale. Il ruolo del
Bundesrat nel procedimento legislativo dipende però dal tipo di legge che deve essere approvata. La Legge
fondamentale (art. 77) prevede infatti due tipi di leggi: leggi per le quali il consenso del Bundesrat è
fondamentale perché vengano approvate e leggi che richiedono una mera approvazione non idonea a far decadere un
progetto di legge.
La Legge fondamentale individua in modo esplicito quali sono i settori per i quali è previsto che una legge non
possa essere approvata senza il necessario consenso del Bundesrat. Si tratta di circa una quarantina di settori che
riguardano in modo particolare gli interessi dei Länder, soprattutto in materia finanziaria e amministrativa.
Generalmente il Bundesrat ha a disposizione sei settimane per esaminare un progetto di legge e votarlo. Il progetto
viene approvato con la maggioranza assoluta dei voti. Qualora non venga raggiunta la maggioranza il progetto di
legge viene respinto e decade. In questo caso il Bundesrat opera come un vero e proprio secondo ramo del
parlamento, poiché può esercitare un diritto di veto nei confronti dei progetti di legge che gli vengono
sottoposti.

In tutti i casi in cui il consenso non è necessario, il Bundesrat può esprimere a maggioranza un parere negativo.
Tale parere può sempre essere rovesciato dal Bundestag con una maggioranza analoga a quella con cui il Bundesrat ha
votato il parere.

Il Bundesrat può sempre richiedere che un progetto di legge venga esaminato da una commissione di mediazione
formata da membri del Bundestag e del Bundesrat. L’obiettivo di tale commissione è quello di raggiungere una
posizione di compromesso su cui possono convenire entrambe le assemblee.

In conseguenza della distinzione tra leggi che richiedono la necessaria approvazione del Bundesrat e leggi che
richiedono solo un parere non immediatamente vincolante e sulla base del principio stabilito dalla Corte
Costituzionale federale per il quale la presenza di una norma che richiede l’approvazione necessaria del Bundesrat
fa sì che tale approvazione si estenda all’intera proposta di legge, è possibile che un progetto di legge venga
diviso in due parti distinte, una richiedente l’approvazione necessaria del Bundesrat e una che richiede solo il
parere non immediatamente vincolante. In questo modo si originano due diversi progetti di legge, che seguono
ciascuno il proprio iter legislativo e daranno vita a due leggi distinte.

L’art. 50, comma 2 della Legge fondamentale stabilisce che i Länder partecipano attraverso il Bundesrat alla
trattazione di questioni che riguardano l’Unione Europea. Il Bundesrat, così come il Bundestag, ha conseguentemente
un diritto ad essere immediatamente informato dal governo federale di tutte le questioni che attengono all’Unione
Europea. Per la trattazione di tali questioni, il Bundesrat può convocare una speciale commissione, alla quale ogni
Land partecipa con un proprio delegato. I voti vengono ripartiti secondo i medesimi criteri che valgono per
l’assemblea plenaria (diversamente da quanto avviene nelle altre commissioni). I provvedimenti adottati dalla
commissione speciale per le questioni europee valgono come decisioni dell’intero Bundesrat.

Regolamenti e norme amministrative possono richiedere la necessaria approvazione del Bundesrat quando sono diretti
agli apparati amministrativi ed incidono sulle competenze e le prerogative dei singoli Länder.

Il Bundesrat è composto dai delegati dei governi dei vari Länder. Secondo quanto previsto dall’art. 51 della Legge
Fondamentale siedono nel Bundesrat i membri dei governi di ogni singolo Land. Ogni Land è rappresentato nel
Bundesrat da un numero di delegati determinato sulla base del numero dei suoi abitanti. Ogni Land può avere da un
minimo di 3 ad un massimo di 6 delegati per un totale di 69. La ripartizione dei seggi tra i vari Länder è stata
ridefinita nel 1990 in seguito alla riunificazione tedesca.

Il Bundesrat non esprime fiducia o sfiducia al governo, né partecipa all’elezione del Presidente Federale; elegge,
invece, con la maggioranza dei due terzi, la metà dei giudici della
corte costituzionale di Karlsruhe.

La presidenza del Bundesrat spetta a turno, per un anno, a ciascuno dei Länder.
In caso di vacanza presidenziale, il capo del bundesrat assume l’interim del Capo dello Stato.

Austria: un bundesrat diverso
Il Consiglio Federale o Bundesrat è la seconda camera del parlamento austriaco, che rappresenta i nove Länder in
cui è suddiviso il Paese.
Anche se deve approvare ogni nuova legge accettata dalla camera bassa, Consiglio Nazionale o NationalRat)
il parere dell’altro ramo del Parlamento è in ogni caso prevalente ed eventuali obiezioni avanzate sui testi
legislativi dai senatori possono esser ignorate dai deputati.

I 62 membri del Bundesrat sono eletti secondo il sistema proporzionale da ciascuna delle assemblee legislative
degli stati austriaci.
Il numero dei rappresentanti delegati da ciascun Land varia da tre a dodici, a seconda della popolosità della
regione: l’Alta e la Bassa Austria, Vienna e la Stiria occupano, insieme 46 seggi su 62.

Il mandato dei membri del Bundesrat coincide con la durata dei rispettivi consigli regionali di provenienza: perciò
ogni volta che si elegge un certo Landtag vengono anche eletti i rispettivi rappresentanti al
Bundesrat.

Il Presidente del Bundesrat cambia ogni sei mesi in modo che ad ogni Land spetti ogni quattro anni e mezzo l’onore
di guidare la Camera alta.

Come prescritto dalla Costituzione federale austriaca, viene tracciata una netta distinzione tra la legislazione
federale e statale: infatti, all’articolo 42 la carta fondamentale prevede che il Bundesrat abbia solo il diritto
di veto sulle leggi federali approvate dal NationalRat.

Questo veto, però, ha solo un effetto sospensivo, perché la camera bassa può ignorarlo, accettando nuovamente il
disegno di legge, con delibera ordinaria di almeno la metà dei suoi membri.

Vi sono situazioni in cui l’approvazione del Bundesrat è indispensabile:
– leggi costituzionali o di normative intese a limitare le competenze degli stati federali,
– leggi relative ai diritti dello stesso Bundesrat;
– trattati relativi alla competenza degli stati federali.

Il Bundesrat ed il Nationalrat, quando si riuniscono in seduta comune, formano un organismo parlamentare terzo:
l’Assemblea federale.

Questa circostanza, si verifica, ad esempio, quando deve insediarsi il nuovo Presidente della repubblica Federale
Austriaca.

2. senati nominati.
A. Regno Unito: La Camera dei Lords.

L’esempio più noto di senato nominato è la Camera dei Lords britannica, residuo dell’epoca feudale, quando in
Inghilterra si creò un’assemblea in cui eran presenti rappresentanti dei tre ordini, nobiltà, clero e borghesia
urbana.
Ad un certo punto i rappresentanti delle città costituirono la Camera dei Comuni, mentre clero e nobiltà rimasero
rappresentati, fino ai nostri giorni ai Lords.

Non essendovi nel Regno Unito una costituzione scritta, il funzionamento delle due camere è regolato da una serie
di leggi e da norme consuetudinarie.

In generale si può dire che la Camera dei Lords non esprime fiducia o sfiducia nel governo e non ha il compito
d’approvare il budget.
La Camera dei Lords si compone oggi di 826 membri, di cui 92 ereditari e 708 nominati dal sovrano.
Nel XX secolo e anche di recente, si è tentato di riformare o addirittura d’abolire la camera dei pari
sostituendola con un senato elettivo.
Tutti questi tentativi sono andati a vuoto.

Se fino agli inizi del Novecento i poteri della camera alta erano simili a quelli della camera bassa, oggi i Lords
possono solo ostacolare un progetto di legge che non condividono trattenendolo per un certo periodo di tempo o
avanzando delle proposte di modifica.
L’ultima parola spetta in ogni caso ai Comuni.

Alla Camera dei Lords si svolge ogni anno la cerimonia dell’apertura del Parlamento: il sovrano legge il programma
legislativo del governo dinanzi ai due rami del Parlamento indicando in dettaglio quali progetti di legge verranno
sottoposti alla discussione.

Dal 2006, come la Camera dei Comuni, anche quella dei Lords ha un proprio speaker che dirige i lavori d’aula: in
precedenza la presidenza dell’assemblea spettava al Lord Cancelliere che era insieme primo giudice e membro del
governo.

B. Irlanda: un senato misto.

Il Seanad Éireann è la camera alta dell’Oireachtas (Parlamento) della Repubblica d’Irlanda. Contrariamente alla
camera bassa, chiamata Dáil Éireann, il Seanad non è eletto direttamente ma è composto da membri scelti con criteri
diversi.

Attualmente il Seanad Éireann è composto da sessanta membri:
– Undici sono nominati dal Taoiseach (primo ministro)
– Sei sono scelti dai laureati di alcune università irlandesi:
– 43 sono scelti tra cinque gruppi di candidati (chiamati Vocational Panels) da un elettorato composto di deputati
e consiglieri locali.

Nell’ottobre 2013 il popolo ha respinto in un referendum l’emendamento costituzionale volto ad abolire il Senato.

Come si vede, molti sono i modelli di Senato oggi presenti: altri esempi si potrebbero fare, ma il modello d’una
camera alta con uguali poteri rispetto alla camera bassa non c’è, quasi, in nessun Paese. Ciò perché, a quasi tutti
è sembrato inutile e ripetitivo assegnare a due assemblee gli stessi compiti e gli stessi ambiti di lavoro e di
provenienza.

Inoltre, in Italia, a tanti è parso contraddittorio che, dopo l’approvazione da parte di Parlamento e popolo della
nuova versione del Titolo V della Costituzione, che rafforzava i poteri delle Regioni e delle Province, non fosse
previsto un “Senato delle autonomie” che permettesse agli enti locali di compartecipare, in qualche modo, al
processo legislativo.

In sostanza, con una mano, si è data alle regioni più forza, con l’altra si è confermato l’assetto costituzionale
scritto nel 1948, quando le Regioni, salvo quelle a statuto speciale, non esistevano ancora.

Il modello che si va definendo è poco democratico? Configura uno stato nel quale il governo e il suo Primo Ministro
hanno troppo potere? Vengono meno quei pesi e contrappesi che il precedente assetto aveva?

Guardando all’esperienza di altri Paesi a noi vicini ed, in un certo senso simili, pare che questi timori siano
infondati, tanto più che la riforma che s’avvia ad esser approvata, la più ampia revisione costituzionale della
breve storia repubblicana, non prevede, tanto per far un esempio, che il Presidente del Consiglio possa nominare o
revocare i ministri o disporre lo scioglimento a proprio piacimento della Camera dei Deputati.

Queste prerogative gli erano conferite dallo Statuto Albertino (1848) che disponeva che il Re (art. 67) potesse
noominare e revocare i ministri e disporre lo sciogllimento della Camera senz’alcuna limitazione.

Col tempo, quando i Premier dell’epoca prefascista volevano procedere ad un rimpasto, si appellavano all’art. 67
per rimodellare l’esecutivo e, quando ritenevano fragile la maggioranza parlamentare chiedevano al Re la
convocazione delle elezioni generali anticipate.

Quel modello di Stato non è previsto né ora né in futuro: quello che si è cercato di disegnare è un sistema istituzionale di parlamentarismo complementare nel quale le due camere, elette in modo diverso, concorrono con le loro specifiche competenze alla formazione della legislazione nazionale senza far venir meno quell’insieme di garanzie che proteggono il cittadino dagli abusi che potrebbe commettere un “uomo solo al comando”.

PIERLUIGI GIACOMONI