ESPLORATORI, INFORMATORI, FORMATORI
(26 Aprile 2018)

ROMA. La prima crisi di governo della XVIII Legislatura è in pieno corso: il governo presieduto da Paolo gentiloni

silveri ha offerto le dimissioni il 24 Marzo scorso e dai primi di aprile sono in corso le consultazioni per

identificare un nuovo Presidente del consiglio dei Ministri che possa, oltre che formare un nuovo esecutivo,

ottenere anche la fiducia da ambedue le Camere.

Finora, il Presidente della Repubblica Sergio Mattarella ha seguito un profilo felpato: dopo aver condotto due giri

interi di consultazioni coi gruppi parlamentari, i Presidenti dei due rami del Parlamento ed il Presidente emerito

Giorgio Napolitano, ha affidato al Presidente del Senato della Repubblica ed a quello della Camera dei Deputati un

mandato esplorativo.

Alla prima, la Sen. Maria Elisabetta Alberti Casellati, di Forza Italia, ha chiesto di verificare in un paio di

giorni quali possibilità c’erano per varare un ministero composto da esponenti della coalizione di centro-destra

(Lega, Forza Italia, Fratelli d’Italia ed altri) e MoVimento Cinque Stelle.

Al termine degl’incontri bilaterali con le parti in causa la Presidente del Senato ha comunicato al Capo dello

Stato che non c’erano basi per proseguire il negoziato: lo scoglio su cui si è bloccata la trattativa è stata la

richiesta del MoVimento Cinque Stelle di formare un governo di coalizione con la Lega con l’eventuale appoggio

esterno di FI e FDI.

Il 23 Aprile Mattarella ha incaricato il Presidente della Camera Roberto fico di verificare se vi sono possibilità

per la formazione d’un governo tra MoVimento Cinque Stelle e Partito Democratico.

L’incarico si è concluso con l’avvio d’un dialogo tra le due forze politiche che potrebbe portare alla formazione

d’un esecutivo in tempi non brevi.

Crisi ministeriale lunga, dunque, confermando i precedenti secondo i quali l’adozione del mandato esplorativo

avveniva quando non si profilava, magari già durante le consultazioni al quirinale, una soluzione.
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L’articolo 92 e la prassi. Relativamente alla procedura per la formazione del Governo la costituzione traccia un

sentiero molto esile: l’articolo 92 comma 2 infatti recita:

«Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i

ministri.»

In teoria, quindi, il Capo dello Stato potrebbe, in presenza d’un governo dimissionario, nominare un Presidente del

Consiglio qualsiasi, permetterghli di formare il suo ministero, indi lasciarlo andare in Parlamento per vedere se

otterrà o meno la fiducia.

In realtà, nei 170 anni della storia costituzionale italiana, ossia da quando il Re di Sardegna Carlo Alberto emanò

lo Statuto Albertino, si è determinata una prassi che ha arricchito la procedura: le consultazioni si sono

ulteriormente articolate, i capi di Stato hanno fatto ricorso ad esploratori, informatori e formatori al fine di

assicurare al governo nascente un buon viatico parlamentare.
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Gli esploratori. Limitandoci solo alla storia delle crisi ministeriali in età repubblicana (1946-2018) rileviamo

che i Presidenti della Repubblica han fatto ricorso ben 10 volte al mandato esplorativo.

Per sei volte è toccato ai Presidenti del Senato fare da esploratori, quattro volte sono stati chiamati i

Presidenti della Camera.

Il primo “esploratore” fu il presidente del Senato Cesare Merzagora, incaricato dal presidente della Repubblica

Giovanni Gronchi, dopo le dimissioni di Antonio Segni il 6 maggio 1957.
Nel conferirgli l’incarico, il capo dello Stato spiegò che avrebbe dato al suo supplente «il compito di accertare

quali concrete possibilità  esistessero di costituire un governo in grado, per la composizione e il programma, di

riscuotere la fiducia delle Camere e del Paese».
Alla fine nacque il governo guidato dal Dc Adone Zoli.»

Il 4 marzo del 1960, ancora dopo le dimissioni di un governo Segni, Gronchi decise di chiamare il presidente della

Camera Giovanni Leone.
La crisi fu superata con l’arrivo del governo di Fernando Tambroni che poi sarebbe stato travolto dalle

dimostrazioni a Genova, Reggio Emilia ed in Sicilia dei “ragazzi con la maglietta a righe”.

Quel Ministero, infatti, un monocolore DC, godeva in Parlamento dell’appoggio del MSI, il partito d’estrema destra,

erede del Fascismo.

Il primo successo per gli “esploratori” arrivò nel dicembre del 1968, quando il mandato fu assegnato dal presidente

Giuseppe Saragat all’allora presidente della Camera Sandro Pertini. Contrariamente alla sua immagine di uomo

politico sanguigno e scarsamente incline a compromessi, Pertini riuscì in quattro giorni di trattative a mettere

insieme la maggioranza di centrosinistra necessaria a sostenere il governo del democristiano Mariano Rumor. L’unico

problema fu che non si rivelò affatto una maggioranza stabile.
Tra il dicembre del 1968 e il marzo del 1970 ci furono ben tre diversi governi Rumor, ognuno sostenuto da una

maggioranza differente. In una delle tre crisi di governo che attraversarono questo sfortunato esecutivo, quella

dell’agosto del 1960, il presidente della Repubblica affidò al presidente del Senato Amintore Fanfani un mandato

esplorativo per cercare di trovare una soluzione alla crisi. Effettivamente, al termine del mandato di Fanfani il

governo potè nascere: Emilio Colombo fu incaricato di presiedere l’esecutivo che sarebbe durato fino al febbraio

1972.
Nel 1974, all’ennesima crisi del governo di centrosinistra, il presidente della Repubblica Giovanni Leone affidò un

mandato esplorativo al Presidente del Senato Giovanni Spagnolli. Il suo compito era verificare se fosse possibile

mettere nuovamente d’accordo quei tre partiti che, oltre alla DC, consentivano al governo di avere una maggioranza.

Dopo alcuni giorni di consultazioni, Spagnolli disse al presidente che la situazione era difficile ma non

impossibile. Il Capo dello Stato affidò così l’incarico di formare il governo a Fanfani, che però scoprì che in

realtà DC, PSI, PRI e PSDI non andavano affatto d’accordo.
Dopo giorni di inutili incontri venne la rinuncia ed il mandato passò ad Aldo Moro che formò un ministero DC-PRI,

appoggiato dall’esterno dai due partiti socialisti.

Poi toccò a Tommaso Morlino, eletto presidente del Senato nel 1982 e che fu incaricato proprio da Pertini, eletto

nel frattempo al Quirinale, di verificare una ripresa del dialogo tra le forze di governo per evitare la fine

anticipata dell’VIII Legislatura. Morlino, però, proprio dopo aver riferito in senso negativo al capo dello Stato,

fu stroncato da un malore nel maggio 1983.
Il 4 luglio 1986 Amintore Fanfani, presidente del Senato, fu chiamato dal presidente Francesco Cossiga a

coadiuvarlo nella ricerca di una soluzione per la crisi, nata dalle dimissioni del primo governo Craxi.
Cinque giorni dopo, Fanfani tornò con elementi da cui emergeva la possibilità  di arrivare a una soluzione della

crisi, che poi si realizzò con il giuramento del governo Craxi-bis.
Dal 26 maggio all’11 giugno 1989, sempre Cossiga chiamò per un mandato esplorativo Giovanni Spadolini, che lo portò

a termine dopo due giri di consultazioni.
Passò più di un mese per veder risolta una delle crisi più lunghe, durata 64 giorni.
Prima di sciogliere le Camere dopo le dimissioni di Romano Prodi nel gennaio del 2008, infine, il presidente della

Repubblica Napolitano affidò al presidente del Senato Franco Marini l’incarico di esplorare se esistesse consenso

su una riforma della legge elettorale e di un governo che la portasse a termine, ma non fu possibile.
Sempre Napolitano all’inizio della scorsa legislatura, dopo che Pier Luigi Bersani rinunciò all’incarico, formò due

commissioni di lavoro, chiamate a stabilire contatti con i gruppi parlamentari, per un confronto su proposte

programmatiche in materia istituzionale ed economico-sociale ed europea.
Da lì nacque il governo di larghe intese presieduto da Enrico Letta.

Nella storia dei mandati esplorativi spicca quello conferito alla presidente della Camera Nilde Iotti, la prima

donna e la prima comunista, a ricevere quest’incombenza: la seconda donna sarebbe stata proprio in questi giorni la

Senatrice Alberti Casellati.

Nella primavera del 1987, a seguito della crisi del II Governo Craxi, la complessità del quadro politico induce il

Presidente della Repubblica Cossiga ad affidare a Nilde Iotti un mandato esplorativo, per verificare la possibilità

di formare una nuova maggioranza e di evitare le elezioni anticipate.
L’esito dei contatti del Presidente della Camera con le forze politiche sarà negativo e nonostante gli sforzi del

Capo dello Stato per evitare le elezioni, il Paese è chiamato alle urne prima della scadenza naturale della

legislatura.
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Gli Informatori. Secondo il gergo politico belga, un altro paese con una vasta esperienza in fatto di crisi di

governo, l’informatore è colui che riceve dal Re l’incarico di ricercare tra le forze politiche rappresentate in

Parlamento le opportune convergenze e di stilare, ovviamente non da solo, il programma del nuovo esecutivo. In

Italia questo ruolo lo hanno spesso svolto i numerosi Presidenti incaricati che però hanno sciolto in senso

negativo la riserva con cui avevano accettato l’incarico. Già perché un altro aspetto della prassi che si è

consolidata nei decenni è quella della riserva. Generalmente quando il Capo dello Stato individua un possibile

candidato alla Presidenza del Consiglio, questi accetta il mandato con riserva, al fine di verificare tra le forze

dell’arco parlamentare se vi sono appoggi sufficienti per garantire al nascente esecutivo il voto di fiducia. Come

in belgio, anche in Italia il quirinale chiede d’essere costantemente tenuto al corrente sullo svolgimento del

mandato e può prolungarne la durata se vi sono spiragli per la soluzione positiva della crisi.

Il “Presidente incaricato”, come viene denominato da noi, in questo caso, svolge un mandato simile a quello

dell’informatore belga perché deve trattare coi gruppi parlamentari sia per la definizione d’un programma di

governo, sia per la composizione del Ministero.

La storia delle crisi ministeriali italiane è piena di “informatori” che non sono divenuti “formatori” ed anche di

possibili candidati Premier che hanno rifiutato l’incarico.

Nel 1982, Arnaldo Forlani, che era stato convocato al Quirinale per ricevere l’incarico dal Presidente pertini,

rifiutò; Attilio Piccioni, Oscar Luigi Scalfaro, Filippo Maria Pandolfi, Antonio Maccanico e Pier Luigi Bersani,

tra i tanti, appartengono invece al catalogo degli “informatori” che hanno dovuto arrendersi di fronte alle

crescenti difficoltà ed hanno sciolto in senso negativo la riserva con cui avevano accettato l’incarico.
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I formatori. Se al termine di complicate negoziazioni, l’incaricato scioglie in senso positivo la riserva, assume

in sé l’onere di presentare al Capo dello stato la lista dei Ministri che comporranno la sua compagine. In quel

caso, secondo il gergo politico belga, diviene un formatore, cioè colui che costituirà il governo e lo presiederà.

Col giuramento nelle mani del Capo dello Stato il formatore diviene Presidente del Consiglio dei Ministri e, come

indica la Costituzione, entro dieci giorni dal giuramento, insieme al suo esecutivo, deve presentarsi in Parlamento

per ottenere la fiducia.

Naturalmente, nella maggior parte dei casi, questo è un passaggio scontato: tuttavia non son mancate circostanze di

ministeri stroncati sul nascere.

Nel luglio 1953, Alcide de Gasperi si presentò in Parlamento a capo di un ministero monocolore formato dopo una

crisi lunga e tortuosa che però fu riaperta da un voto di sfiducia.

Lo stesso avvenne nel febbraio 1954 quando Amintore Fanfani presentò un altro monocolore. Il Capo dello stato però

non decretò lo scioglimento delle Camere come avvenne nel 1972 e nel 1979 quando Giulio Andreotti presentò i suoi

primo e quarto Ministero anch’essi sfiduciati.
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Governi. Governo di coalizione, di minoranza, monocolore, tecnico, della non sfiducia: la consuetudine alle crisi

ministeriali ha arricchito il nostro lessico di numerose definizioni. Ad esse si aggiungono: governo di scopo, a

termine, balneare, istituzionale e così via.

di fatto, nei 170 anni di storia costituzionale, comprendendo anche le vicissitudini del parlamentarismo

ottocentesco, caratterizzato da partiti non organizzati e da corpi elettorali ristretti, l’Italia, e prima ancora

il Regno di Sardegna, ha conosciuto una molteplicità di governi e di situazioni: nei primi anni dopo il varo dello

Statuto Albertino, il Re si faceva coinvolgere dalla politica, presiedeva il consiglio dei Ministri, nominava e

revocava i premier. Poi il governo divenne sempre più responsabile di fronte al Parlamento ed il sovrano assunse

sempre di più un ruolo marginale. Con le leggi del 1925 Benito Mussolini assunse il ruolo di Primo Ministro con la

facoltà di revocare i Ministri e spostarli d’incarico.

La Costituzione Repubblicana ha ridotto il peso del Capo del Governo ridivenuto Presidente del Consiglio:

l’esecutivo si è indebolito di fronte alle contese ed ai conflitti delle forze politiche e delle correnti. Ne sono

testimonianza i 63 ministeri del periodo repubblicano che si aggiungono ai circa 80 dell’epoca prefascista.

Qualcosa lascia pensare che anche questa crisi che stiamo attraversando innoverà in qualche forma la prassi dei

periodi d’interregno tra un governo e l’altro: la speranza è che non ci vogliano, come in Belgio tra il 2010 e

l’11, 540 giorni per avere un esecutivo nella pienezza delle sue funzioni.

PIER LUIGI GIACOMONI