CINQUANT’ANNI FA, LE REGIONI
(1° Agosto 2020)
ROMA. Cinquant’anni fa, in questo periodo si costituiscono i 15 consigli delle regioni a Statuto Ordinario.
Le elezioni si svolgono simultaneamente il 7-8 giugno 1970 e interessano Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Emilia-Romagna, Lazio, Liguria, Lombardia, Marche, Molise, Piemonte, Puglia, Toscana, Umbria, e Veneto.
I consigli hanno un numero di componenti commisurati alla popolosità delle regioni: si va dai 30 consiglieri per Basilicata, Molise ed Umbria, agli 80 per la Lombardia.
Tra i primi compiti delle nuove assemblee vi è l’elezione del proprio presidente e relativo ufficio di presidenza, nonché la designazione del capo della giunta e degli assessori che la compongono.
Viene, in questo modo, attuato il titolo V della Costituzione che prevede la creazione d’un ente locale, dotato del potere d’emanare leggi, mentre province e comuni possono solo agire in via amministrativa.
I Consigli regionali son eletti a suffragio universale: sono elettori tutti coloro che il giorno del voto hanno raggiunto il ventunesimo anno d’età.
Il metodo d’elezione dei legislativi è il proporzionale puro per cui per la creazione degli esecutivi è obbligatorio creare delle coalizioni che li sorreggano: presto si vedrà che i mali della litigiosità politica già presenti a livello nazionale, si proporrà anche a livello regionale. Molte giunte sono instabili e non sono rare lunghe e faticose crisi politiche.
Le 15 Regioni a Statuto Ordinario si affiancano alle 5 Regioni a Statuto speciale (Friuli-Venezia Giulia, Sardegna, Sicilia, Trentino-Alto Adige e Valle d’Aosta) che sono già operative da tempo.
Il primo compito che ricade sulle nuove assemblee regionali è la stesura dei propri specifici Statuti, cioè le leggi fondamentali che regolano il funzionamento degli enti: i testi approvati dovranno poi essere accettati anche dal Parlamento nazionale.
Con quest’importante passaggio istituzionale l’Italia non diventa una Repubblica federale, come la Germania, ma uno Stato delle autonomie locali: l’unità del Paese è fuori discussione, ma le regioni possono, nell’ambito delle proprie competenze, indicate nell’art. 117 della Costituzione, intervenire localmente.
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LE COMPETENZE DELLE RSO.
L’Art. 117, nella stesura del 1948, prima d’elencare gli ambiti di competenza dell’ente regione precisa che le future leggi locali devono rispettare due criteri di base:
1. Le «norme legislative» devono rimanere «nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato», rispettando «l’interesse nazionale»;
2. Non possono cozzare contro gl’interessi «di altre Regioni».
Ciò detto, gli ambiti d’intervento regionale sono:
A. ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi dipendenti dalla Regione;
B. circoscrizioni comunali;
C. polizia locale urbana e rurale;
D. fiere e mercati;
E. beneficenza pubblica ed assistenza sanitaria ed ospedaliera;
F. istruzione artigiana e professionale e assistenza scolastica;
G. musei e biblioteche di enti locali;
H. urbanistica;
I. turismo e industria alberghiera;
L. tramvìe e linee automobilistiche d’interesse regionale;
M. viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse regionale;
N. navigazione e porti lacuali;
O. acque minerali e termali;
P. cave e torbiere;
Q. caccia;
R. pesca nelle acque interne;
S. agricoltura e foreste;
T. artigianato;
U. altre materie indicate da leggi costituzionali.
«Le leggi della Repubblica – si aggiunge – possono demandare alla Regione il potere di
emanare norme per la loro attuazione.»
I successivi artt. 118-120 precisano ancora:
– «Spettano alla Regione le funzioni amministrative per le
materie elencate nel precedente articolo, salvo quelle di interesse
esclusivamente locale, che possono essere attribuite dalle leggi della
Repubblica alle Province, ai Comuni o ad altri enti locali.
[…]
– La Regione esercita normalmente le sue funzioni amministrative
delegandole alle Province, ai Comuni o ad altri enti locali, o
valendosi dei loro uffici (art. 118).
– «Le Regioni hanno autonomia finanziaria nelle forme e nei
limiti stabiliti da leggi della Repubblica, che la coordinano con la
finanza dello Stato, delle Province e dei Comuni.
– Alle Regioni sono attribuiti tributi propri e quote di tributi
erariali, in relazione ai bisogni delle Regioni per le spese
necessarie ad adempiere le loro funzioni normali.
Per provvedere a scopi determinati, e particolarmente per valorizzare
il Mezzogiorno e le Isole, lo Stato assegna per legge a singole
Regioni contributi speciali.
– La Regione ha un proprio demanio e patrimonio, secondo le modalità
stabilite con legge della Repubblica. (Art. 119)
– La Regione non può istituire dazi d’importazione o
esportazione o transito fra le Regioni.
– Non può adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la
libera circolazione delle persone e delle cose fra le Regioni.
– Non può limitare il diritto dei cittadini di esercitare in qualunque
parte del territorio nazionale la loro professione, impiego o lavoro.» (art. 119).
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REGIONI SI’, NO, FORSE.
DALL’UNIFICAZIONE NAZIONALE ALLA MARCIA SU ROMA.
Com’è noto, prima del 1861, l’Italia è suddivisa in una ventina tra Stati e staterelli, ciascuno con proprio governo, moneta, esercito, dogane e tributi. Il Lombardo-Veneto è addirittura sottomesso all’Impero d’Austria, il cui territorio va da Milano alla Slesia e comprende un’infinità di nazionalità (cechi, slovacchi, ungheresi, sloveni, croati…).
Con la proclamazione del Regno d’Italia (17 Marzo 1861) si crea uno stato fortemente centralizzato, sul modello napoleonico, soprattutto perché il governo di Torino, prima capitale, teme di dar fiato a diverse spinte secessionistiche, soprattutto nel Sud, dove per quattro anni divampa il brigantaggio duramente represso dall’esercito.
Alla testa delle province sono nominati i Prefetti, direttamente controllati dal Ministro dell’Interno, carica spesso occupata dal Presidente del Consiglio: costoro scelgono i sindaci comunali.
Le Regioni, o compartimenti rimangono per decenni una pura suddivisione del territorio senza che siano create istituzioni locali: esse sussistono come ambiti statistici e quando nel 1913 si riformerà la legge elettorale, diverranno circoscrizioni, cui verrà attribuita un’appropriata porzione di deputati da inviare alla Camera, ma niente di più.
Sul piano locale, nei decenni successivi all’unificazione, il Regno d’Italia permette l’elezione dei consigli comunali e provinciali ed affida loro il compito di designare i sindaci e i presidenti dei “mandamenti”.
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IL VENTENNIO.
DALLA MARCIA SU ROMA ALLA COSTITUENTE.
Dopo la Marcia su Roma (28 ottobre 1922) l’italia diviene progressivamente un regime totalitario completamente sottomesso al Partito Nazionale fascista (PNF). I profondi mutamenti istituzionali introdotti coi regi decreti del 3 gennaio 1925 concentrano nelle mani del primo Ministro Benito Mussolini amplissimi poteri.
La legge 15 febbraio di quell’anno (N. 122) abolisce per l’elezione della Camera dei Deputati le circoscrizioni regionali e viene creato un collegio unico nazionale.
Nelle elezioni del 1929 e del ’34 agli elettori sarà data esclusivamente la facoltà d’approvare o respingere l’unica lista nazionale ammessa.
Comuni e Province perdono le loro autonomie: a livello comunale arrivano i Podestà nominati dal Prefetto.
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LA COSTITUENTE.
Nella fase conclusiva del conflitto 1940-1945 in Sicilia ed in Val d’Aosta emergono movimenti autonomisti che in qualche caso si spingono fino all’ipotesi della secessione dallo stato nazionale.
E’ quanto avviene in Sicilia dove sorge il Movimento separatista che vorrebbe staccare l’Isola e farla diventare uno stato USA: il movimento dà del filo da torcere alle autorità centrali che dal giugno ’44 fanno ritorno a Roma, ma poi perde forza dopo che, col Regio Decreto 15 maggio 1946, è creata la regione siciliana.
Il provvedimento consente l’indizione il 20 aprile 1947 delle elezioni per la prima Assemblea Regionale che successivamente designerà il primo Presidente della Regione e la sua Giunta di governo.
Il 2 giugno 1946, contestualmente al referendum istituzionale monarchia-repubblica, si tengono le elezioni per una nuova Assemblea Costituente che lavorerà fino al 22 dicembre 1947: prima che il testo della costituzione approdi in aula per la discussione generale, è creata una commissione composta da 75 deputati che deve preparare il testo-base. La commissione dei 75 si suddivide in tre sottocommissioni: la seconda è incaricata di elaborare gli articoli relativi all’organizzazione istituzionale dello Stato. Tra i suoi compiti figura anche la stesura dell’elenco delle regioni. Il 31 gennaio 1947 la 2a Sottocommissione, presieduta da Umberto Terracini (PCI) approva la lista delle regioni da inserire nella Carta Costituzionale che comprende: Piemonte, Valle d’Aosta, Lombardia, Trentino-Alto Adige, Veneto, Friuli e Venezia Giulia, Liguria, Emilia e Romagna, Toscana, Umbria, Marche, Lazio,
Abruzzi e Molise, Campania, Puglia, Salento, Lucania, Calabria, Sicilia e Sardegna.
Il testo definitivo dell’art. 131 corregge i nomi di alcune regioni ed elimina il Salento.
L’emilia e Romagna diviene Emilia-Romagna e la Lucania è ribattezzata Basilicata.
Nel 1963, con la Legge Costituzionale N. 1 verrà creato il Molise separato dagli Abruzzi.
L’anno dopo nasce come regione a statuto speciale il Friuli-Venezia Giulia, mentre si riacutizza la questione altoatesina: in provincia di Bolzano vengono commessi una serie di attentati dinamitardi ad opera di gruppi estremisti di destra che chiedono l’unione del territorio, abitato prevalentemente da genti di lingua tedesca, all’Austria.
Col “pacchetto” del 1972 vengono create le province autonome di Bolzano e Trento con ampia competenza legislativa.
I due consigli provinciali riuniti formano il consiglio della Regione Trentino-Alto Adige.
Se questa è la situazione per quanto si riferisce alle regioni a Statuto speciale, fino al 1970 non è rispettato il dettato costituzionale per quanto si riferisce alle altre parti del territorio nazionale.
Diverse forze politiche temono che, creando ovunque le regioni possa andare in pezzi l’unità nazionale o che aumenti la spesa pubblica o ancora che si creino delle aree in cui prevale fortemente un partito politico a scapito degli altri. Le forze di centro-destra ad esempio temono che i comunisti, assai forti in Emilia-Romagna e Toscana, s’impadroniscano di quei territori.
Timori e reticenze di vario tipo ritardano l’attuazione del Titolo V finché si decide di dar luogo all’elezione dei consigli regionali in tutta la penisola.
Con la legge 16 maggio 1970 N. 281, emanata a poche settimane dal voto del 7-8 giugno di quell’anno si dà piena attuazione all’istituto regionale.
Negli anni seguenti si realizzano altri interventi legislativi.
Con la legge-delega N. 382/75, in particolare, e i successivi decreti del Presidente della Repubblica 616 e seguenti del 1976 si preciseranno meglio gli ambiti d’intervento delle regioni e le loro fonti di finanziamento.
Col tempo si dimostrerà che i timori di uno spezzettamento dello Stato, paventati alla vigilia della nascita dei nuovi enti locali non troveranno conferma, mentre purtroppo aumenterà la spesa pubblica e l’aumento del peso della burocrazia. Questi sono mali cronici del nostro Paese che ancora ci portiamo dietro.
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DALL’ELEZIONE DIRETTA DEI PRESIDENTI ALLA RIFORMA DEL TITOLO V.
Fino agli anni Novanta, le regioni a statuto ordinario rimangono un ente debole, di cui i cittadini si accorgono poco. Quando, però, sorge ed acquista importanza nazionale il movimento separatista alimentato dalla lega Nord che parla apertamente di “secessione della Padania, a Roma sia con le leggi Bassanini del 1997, sia con due leggi costituzionali del 1999 e del 2001 si decide di ampliare gli ambiti d’intervento delle RSO e d’irrobustire il ruolo del Presidente trasferendo la sua elezione dal Consiglio agli elettori.
– La legge Costituzionale n. 1/1999 dispone che i Presidenti delle Regioni siano eletti a suffragio universale diretto e che, al posto del sistema elettorale proporzionale, sia previsto per la coalizione vincente un premio di maggioranza che garantisca la stabilità dell’esecutivo per tutta la legislatura.
I Presidenti possono nominare nei governi anche persone esterne ai consigli.
Nel caso in cui l’assemblea sfiduci il capo del governo locale, saranno indette elezioni anticipate.
La stessa cosa si verifica in caso di dimissioni o morte del Presidente.
Le regioni potranno poi elaborare proprie leggi elettorali autonome, ma per il momento non è previsto il ballottaggio, come per l’elezione dei sindaci: vince, perciò, il candidato più votato, anche se non ha ottenuto la maggioranza assoluta.
Da quel momento i media cominciano ad usare il termine Governatore per designare i capi delle amministrazioni regionali.
– Con la Legge Costituzionale N. 3 del 2001 si rivede completamente il Titolo V della Costituzione:
Si stabilisce che la Repubblica è formata da regioni, province e comuni (art. 114), aumentano le competenze legislative delle regioni, si riconosce il principio d’autonomia finanziaria integrale degli enti territoriali.
Il nuovo art. 117, completamente riformulato rispetto al testo del ’48, dichiara:
1. La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto
della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario
e dagli obblighi internazionali.
2. Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:
A. politica estera e rapporti internazionali dello Stato;
– rapporti dello Stato con l’Unione europea;
– diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti
all’Unione europea;
B. immigrazione;
C. rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose;
D. difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi;
E. moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari;
– tutela della concorrenza;
– sistema valutario;
– sistema tributario e contabile dello Stato;
– perequazione delle risorse finanziarie;
F. organi dello Stato e relative leggi elettorali;
– referendum statali;
– elezione del Parlamento europeo;
G. ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti
pubblici nazionali;
H. ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa
locale;
I. cittadinanza, stato civile e anagrafi;
l. giurisdizione e norme processuali;
– ordinamento civile e penale;
– giustizia amministrativa;
M. determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio
nazionale;
N. norme generali sull’istruzione;
O. previdenza sociale;
P. legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di
Comuni, Province e Città metropolitane;
Q. dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale;
R. pesi, misure e determinazione del tempo;
– coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’amministrazione
statale, regionale e locale;
– opere dell’ingegno;
S. tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.
3. Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a:
A. rapporti internazionali e con l’Unione europea delle Regioni;
B. commercio con l’estero;
C. tutela e sicurezza del lavoro;
D. istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione
della istruzione e della formazione professionale;
E. professioni;
F. ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all’innovazione per i settori
produttivi;
G. tutela della salute;
H. alimentazione;
I. ordinamento sportivo;
L. protezione civile;
M. governo del territorio;
N. porti e aeroporti civili;
O. grandi reti di trasporto e di navigazione;
P. ordinamento della comunicazione;
Q. produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia;
R. previdenza complementare e integrativa;
S. armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica
e del sistema tributario;
T. valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività
culturali;
U. casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale;
V. enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale.
4. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà
legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali,
riservata alla legislazione dello Stato.
5. Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia
non espressamente riservata alla legislazione dello Stato.
6. Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di
loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti
normativi comunitari e provvedono all’attuazione e all’esecuzione degli accordi
internazionali e degli atti dell’Unione europea, nel rispetto delle norme
di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di
esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza.
7. La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione
esclusiva, salva delega alle Regioni.
8. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia.
9. I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare
in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni
loro attribuite.
10. Le leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena parità
degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e
promuovono la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive.
11. La legge regionale ratifica le intese della Regione con altre Regioni per
il migliore esercizio delle proprie funzioni, anche con individuazione di organi
comuni.
12. Nelle materie di sua competenza la Regione può concludere accordi con Stati
e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le forme
disciplinati da leggi dello Stato.
Questa profonda riformulazione dell’art. 117 rende necessaria la creazione della conferenza Stato-regioni che il governo centrale deve frequentemente riunire per concordare con gli enti territoriali apposite intese.
Peraltro la creazione degli ambiti di legislazione concorrente tra roma e le singole entità crea frequenti conflitti tra centro e periferia che finiscono per ingolfare il lavoro della Corte costituzionale: in base alla nuova normativa spetta infatti ai giudici della consulta dirimere i conflitti di competenze che si creano con una certa frequenza tra amministrazione centrale e locale.
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LE REGIONI DEGLI ALTRI.
In europa, diversi Stati sono passati in questi decenni da un regime centralistico ad uno più o meno autonomistico: vediamo alcuni esempi, tralasciando ovviamente gli Stati che hanno un ordinamento federale, come Germania ed Austria, o confederale, come la Svizzera.
– In Francia, negli anni Ottanta, sono state istituite le Regioni che però non hanno la possibilità d’emanare leggi locali: svolgono un ruolo di coordinamento con gli altri enti locali (comuni e dipartimenti) ed operano su delega del governo centrale.
La Corsica, dove si è sviluppato per decenni un forte movimento autonomistico, ha uno statuto speciale.
Le regioni, come gli altri enti locali eleggono i propri rappresentanti al Senato.
– In Spagna, dopo la fine del franchismo, sono state varate le comunità e le città autonome: le regioni hanno competenza sull’istruzione, come i Länder tedeschi ed intervengono in moltissimi altri ambiti.
Galizia, Catalogna, paesi Baschi ed andalusia hanno competenze più allargate rispetto alle altre regioni.
I consigli regionali eleggono una parte dei componenti del Senato.
– In Gran Bretagna nel 1999 sono state delegate ampie competenze ai parlamenti autonomi di Scozia, Galles ed Irlanda del Nord.
– Il belgio è diventato uno Stato federale con la creazione d’una serie di istituzioni autonome nelle tre aree linguistiche del Paese: Vallonia e Bruxelles (area francofona), Fiandre (area neerlandofona), Belgio tedesco.
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A cinquant’anni dall’istituzione delle regioni a statutoordinario è possibile forse tracciare un primo bilancio, anche alla luce degli ultimi drammatici eventi determinati dallo sviluppo della pandemìa da Covid-19.
In qualche caso, si è avuta l’impressione che alcuni Presidenti di Regione, che hanno la possibilità d’emanare ordinanze soprattutto in ambito sanitario (ricordiamo che la sanità è la voce prevalente nei bilanci regionali) si siano fatti un po’ prender la mano e abbiano un tantino mirato ad un eccesso di visibilità.
Inoltre, la politica locale ha spesso riproposto gli stessi schemi di quella nazionale: clientelismo, corruzione, creazione artificiosa di uffici ed enti non sempre utili, cosa che ha contribuito all’incremento della spesa e del debito pubblico.
Tuttavia non si può non concordare col Presidente della Repubblica Sergio Mattarella che in una dichiarazione rilasciata il 7 giugno scorso rileva che con l’elezione dei consigli delle regioni a statuto ordinario «la democrazia nel nostro Paese compiva un ulteriore, significativo passo in avanti, ampliando le sue basi e rafforzando il carattere pluralista delle sue istituzioni.»
«La Repubblica – aggiunge il capo dello Stato – nasce nel rifiuto del carattere autoritario e centralista dello Stato, inasprito dal regime fascista, contro la tradizione dei liberi Comuni e delle identità dei territori, ricchezza della civiltà dell’Italia.
Il principio di autonomia, delle Regioni e degli enti locali, è alle fondamenta della costruzione democratica, perché appartiene al campo indivisibile delle libertà e costituisce un regolatore dell’equilibrio costituzionale.
L’esperienza delle Regioni ha attraversato diverse stagioni, è stata oggetto di confronti molto intensi, e di riforme che hanno modificato non solo il profilo legislativo e amministrativo degli enti, ma anche il funzionamento complessivo dei poteri democratici della Repubblica.
Dopo mezzo secolo di esperienza la riflessione è ancora aperta, e la stessa lotta alla pandemia ci ha posto di fronte a nuovi interrogativi su come rendere migliore il servizio ai cittadini ed evitare che conflitti e sovrapposizioni tra istituzioni possano creare inefficienze paralizzanti o aprire pericolose fratture nella società.
La libertà dei territori e l’autonomia delle comunità sono un contributo all’unità nazionale, nel quadro di una leale collaborazione tra i diversi livelli istituzionali.
Le intese tra Stato, Regioni, Comuni, Province sono parte qualificante dell’azione di governo.
Le diversità – se non utilizzate in modo improprio – sono un moltiplicatore di crescita civile, economica, culturale.
L’Europa stessa è chiamata a valorizzare la dimensione regionale, come vettore di integrazione.
Affinché il pluralismo e la sussidiarietà assumano il valore che è loro proprio, è necessario che questi concorrano alla realizzazione dei principi fondamentali di solidarietà e di uguaglianza sanciti dalla Costituzione.
Le Regioni e le autonomie degli enti locali accresceranno le opportunità del Paese, anche in questa stagione di ripartenza, se sapranno contribuire a garantire e rendere effettivo il carattere universale dei diritti sociali e di cittadinanza del popolo italiano, al cui servizio tutte le istituzioni democratiche sono poste.
Siamo chiamati a una prova impegnativa: l’Italia ha le carte in regola per superare la sfida. Non vincerà da solo un territorio contro un altro, non prevarrà una istituzione a scapito di un’altra, ma solo la Repubblica, nella sua unità.
Decisiva sarà la capacità di tenere insieme pluralità e vincolo unitari».
Pluralità, autonomia, sussidiarietà, rispetto delle differenze, loro valorizzazione, cooperazione tra aree diverse del Paese, perequazione tra regioni forti e deboli, sono tra gli altri gl’ingredienti che possono tenere unito uno Stato che ha senso solo se riesce a lavorare solidalmente evitando le discriminazioni e il «si salvi chi può».
Il richiamo all’Europa che deve valorizzare le autonomie locali per consolidarsi ed evitare d’esser percepita come un superstato mostruoso con velleità centralistiche è fondamentale: l’Unione europea può sopravvivere solo se saprà accettare e valorizzare le inevitabili differenze tra popoli di lingua e cultura diverse.
PIER LUIGI GIACOMONI